La relazione, in un contesto di
“Riforme in itinere” che non consente di disporre di uno stabile quadro di
riferimento, circostanza questa che va considerata nell’analisi dell’azione
amministrativa, ha cercato di approfondire tutti i temi sul tappeto,
muovendosi su due fronti per giungere ad una valutazione di coerenza del sistema
ordinamentale e di quello finanziario, analizzando i profili funzionali
delle articolazioni territoriali dell’Amministrazione scolastica,
amministrazione che nel disegno di inizio legislatura (1)
recupera la sua piena identità quale autonoma struttura ministeriale.
Tale percorso, ha consentito di verificare
l’effettività dei nuovi provvedimenti di organizzazione degli Uffici Scolastici
Regionali, emanati, in seguito alle osservazioni formulate dalla Corte nella
precedente relazione, secondo la corretta gerarchia delle fonti normative, nel
quadro del Regolamento approvato con il DPR 319/2003, che palesava la sua
provvisorietà rispetto alla riforma del Titolo Quinto della Costituzione, anche
nell’applicazione del principio di continuità, sancito dalla Corte
Costituzionale nella Sentenza n.13 del 13 gennaio 2004, (2)
ed, a maggior ragione, la palesa ora che si supera un’unione virtuale tra
scuola, università e ricerca.
Al riguardo va detto che, dalla sollecitazione
della Corte a realizzare una quanto mai necessaria ricognizione delle funzioni
direttamente esercitate dagli USR e di quelle affidate ai CSA, è emerso il
livello decisamente rilevante di queste ultime.
Si tratta di un aspetto da non sottovalutare
che costituisce il risultato più emblematico di un’analisi di controllo sulla
gestione: l’effettiva rispondenza dei livelli concreti di attività a quelli
previsti formalmente dall’ordinamento.
Ferma restando, infatti, la rilevanza degli
USR quali Centri di Responsabilità ed espressione della strategia e delle linee
direttive di coordinamento e controllo, profilo questo meritevole di maggiore
attenzione, non può disconoscersi la rilevanza delle strutture a livello
provinciale, i CSA dei quali, con il regolamento del 2000 (approvato con il DPR
347/2000) non si faceva cenno. (3)
L’analisi degli andamenti finanziari,
realizzata in termini più sistematici, sugli stessi settori analizzati nella
precedente relazione, anche grazie ad un più efficace monitoraggio delle
contabilità speciali presso i CSA, da parte dell’Amministrazione, con l’adozione
di un collegamento che la Corte ha effettuato con le risultanze di rendiconto,
sia per la competenza sia per i residui, dei corrispondenti capitoli degli USR
ed un set di cinque indicatori, ha permesso di evidenziare una migliore dinamica
di spesa, ma anche il persistere di giacenze di grande rilevanza nelle
contabilità speciali, sulle quali, almeno per i settori analizzati, non hanno
avuto grande incidenza gli andamenti dei flussi di cassa.
Anche qui si pone un problema di coerenza
degli strumenti adottati con il sistema e, soprattutto, con le finalità da
perseguire.
Da un lato, infatti, la lettura della dinamica
di spesa, nell’ottica del bilancio dello Stato - che già risente delle
rilevanti eccedenze che si riscontrano da alcuni esercizi nel rendiconto del
Ministero, per le spese di personale - risulta fuorviata dai trasferimenti
alle contabilità speciali, che risultano pagamenti imputati ai capitoli degli
USR, il che indicherebbe una fisiologia della spesa che non è reale per quanto
già osservato, stante il carattere di continuità posseduto dalle
contabilità speciali dell’Amministrazione scolastica.
Si sottolineano quindi gli elementi che, sulla scorta delle analisi della
Corte, caratterizzano, in termini negativi la dinamica contabile del sistema
complessivo, con evidenti ripercussioni sull’efficienza e l’efficacia
dell’azione delle Istituzioni scolastiche:
•
la lentezza con cui vengono assegnate le risorse
alle scuole: le circolari vengono di norma emanate con molto ritardo
rispetto ai tempi della programmazione, e i fondi che vengono ripartiti tra i
diversi istituti scolastici sono resi disponibili di regola nel secondo
semestre: in corrispondenza cioè con la fine dell’anno scolastico, quando – si è
avuto modo di notare nell’ambito della maggior parte delle relazioni degli
Uffici Scolastici Regionali – le attività di formazione ed educative vengono
lasciate in secondo piano a vantaggio dell’espletamento delle attività
curricolari in vista della chiusura dell’anno scolastico;
• i POF quindi risentono di questa
problematica e la loro struttura ne è fortemente condizionata, non
solo nella scansione temporale prescelta per l’effettuazione delle attività
programmate, ma, soprattutto, per la non certezza dell’effettivo ammontare delle
risorse da utilizzare: ne deriva che oltre alla gestione è condizionata anche la
programmazione;
• ulteriore conseguenza della
problematica suddetta è che, arrivando i fondi in ritardo, i progetti, anche
laddove programmati, non riescono a partire, e determinano una mancata spesa.
Di conseguenza si formano consistenti “Avanzi di Amministrazione”. La
presenza ormai certa di tale voce nelle categoria delle Entrate dei Bilanci
delle scuole, fa sì che gli stessi finiscano per essere considerati, dalle
scuole, delle forme di “Autofinanziamento” del tutto improprio dal punto di
vista contabile, ma che permettono alle stesse di potersi “gestire” nella prima
parte dell’anno scolastico quando ancora non dispongono delle risorse spettanti.
Esiste in sostanza una cesura tra la contabilità del Ministero e quella delle
Istituzioni scolastiche.
Da ciò deriva la perdita della
Governance del sistema, con negative conseguenze sul piano delle strategie,
in un contesto che solo di recente, ed in seguito alle indagini della Corte, ha
visto un recupero dei rapporti tra Amministrazione centrale ed Uffici scolastici
regionali ed a maggior ragione con le Istituzioni scolastiche.
E’ quindi necessario creare un sistema di
monitoraggio finanziario reale in quanto si è riscontrata la ridotta
utilizzabilità ed affidabilità dei dati che affluiscono direttamente dalle
scuole al sistema informativo del Ministero.
Si rimarca, al riguardo, la necessità
della creazione di un unico Database che fornisca una rappresentazione
trasparente delle contabilità e sia in grado di gestire tutte le tipologie di
spesa: la difficoltà del funzionamento attuale è legata sia all’andamento dei
flussi di cassa sia alle difficoltà procedurali sopra descritte.
In tale contesto, assume sempre più rilevanza,
oltre a detto monitoraggio, l’adozione di procedure di analisi e valutazione che
siano validate ed uniformi e si basino su di un costante ed affidabile flusso di
dati.
Va dato atto all’Amministrazione di aver
messo un significativo impegno nella ricerca di modelli gestionali che fossero
collegati sia ad un nuovo disegno dei processi informatici, sia all’adozione di
opportuni set di indicatori non solamente di tipo finanziario e quantitativo, ma
anche di risultato, basandosi anche sulle esperienze sul campo.
A questo riguardo, va sottolineato come i
risultati che la Corte si attendeva dai lavori del Gruppo istituito in seguito
alla precedente indagine non appaiano decisivi. Il recupero, di recente,
riscontrato del ricorso alle esperienze concrete, anche sulla base delle
osservazioni della Corte nell’istruttoria della presente indagine, costituisce
comunque un segno positivo.
Grande importanza assume il ruolo dei
dirigenti didattici, per i quali appare superata la resistenza a procedimenti di
valutazione, così come avviene per tutta la dirigenza pubblica. L’ulteriore
evoluzione, dopo il parere del Consiglio di Stato del 2003, (4)
ed il nuovo CCNL firmato l’11 aprile 2006, che all’art. 20 prevede appunto la
verifica dei risultati e la valutazione dei dirigenti, è legata
all’implementazione del SI.VA.DI.S. ed al perfezionamento del contratto
collettivo che li riguarda.
Rispetto alla precedente indagine, ed anche
grazie all’azione della Corte, come è stato esplicitamente riconosciuto nelle
direttive dipartimentali, si rinviene una ricostituzione delle sequenze
organizzative, soprattutto tra Amministrazione centrale ed Uffici Scolastici
Regionali, assolutamente necessaria anche per un’azione efficace su temi che
necessitano di un’azione uniforme sul territorio nazionale. Si pensi alla
“Parità” scolastica o alla “Privacy” che ha visto una carenza di coordinamento
nella vicenda del “Portfolio delle competenze” alla quale la relazione dedica
una specifica attenzione.
In conclusione, non può certamente ritenersi compiuta la riorganizzazione
dell’Amministrazione, in particolare quella territoriale.
Va accelerato il processo di “copertura” del
sistema informatico per avviare analisi effettive e costanti sull’andamento del
sistema scolastico.
In tale contesto, che risente di un
appesantimento degli oneri amministrativi per le Istituzioni scolastiche che
dovrebbero orientarsi verso l’adozione di una contabilità economica, non si
rilevano particolari sviluppi e permane una scarsa attenzione ai risultati dei
POF “Piani dell’offerta formativa” nei cui confronti l’interesse generale appare
decisamente diminuito anche se essi mantengono la loro importanza, quali
espressioni dell’”autonomia scolastica”, anche nell’attuale disegno di riforma
del sistema dei Licei, riforma oggetto di riflessione.
La Corte sottolinea come, a maggior ragione
in un contesto oggetto di una riforma di grande spessore che rimarca
l’importanza dello strumento, sia necessario, da parte dell’Amministrazione
porre in essere, non solamente rilevazioni di tipo interattivo, sicuramente di
grande interesse, dirette all’accrescimento delle esperienze in materia per le
Istituzioni scolastiche, ma anche valutazioni gestionali che mirino a
determinare l’economicità, l’efficienza e l’efficacia delle scelte adottate.
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La Corte prende, infine, atto delle prospettive delineate dall’Amministrazione,
soprattutto in considerazione dei passi che sono diretti a migliorare
l’organizzazione strutturale e la dinamica finanziario-contabile e costituiscono
dunque, ad un tempo, conferma delle patologie rilevate dalla Corte e condivise
dall’Amministrazione ed un feed-back, in termini di azioni correttive,
dell’azione della Corte stessa, cosa questa ampiamente rilevabile anche per quel
che concerne la specifica materia del Portfolio delle competenze,
laddove le osservazioni della Corte trovano ampio riscontro e l’assicurazione
dell’esclusione di ogni funzione "pubblica" e "amministrativa" di tali
documenti “che attengono esclusivamente alla relazione educativa
alunno-insegnante-genitori, .. in rigorosa coerenza con le raccomandazioni
dell'Autorità di Garanzia per la Privacy e con gli orientamenti della
giurisprudenza amministrativa ed ordinaria in materia”.
Va sottolineato, al di là di quanto già detto
sulla recente Direttiva che ha riguardato i Centri per i Servizi Amministrativi,
che, per quanto attiene ai rimedi sul piano finanziario-contabile, che trovano
riscontro nell’articolo unico, comma 601 delle legge 27 dicembre 2006, n.296,
Legge Finanziaria 2007, andrà comunque assicurata una corretta lettura delle
risultanze dei capitoli di bilancio intestati agli Uffici Scolastici Regionali,
sia su base annuale, sia per natura della spesa (di personale e per acquisto di
beni e servizi), aspetti questi importanti per una corretta analisi gestionale.
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