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“Indagine sulla riorganizzazione dell’Amministrazione scolastica con particolare riguardo alle strutture decentrate (Uffici scolastici regionali e Centri servizi amministrativi). 

Magistrato relatore, Cons. Giovanni Coppola.

 
 

CONCLUSIONI

 
 

La relazione, in un contesto di “Riforme in itinere” che non consente di disporre di uno stabile quadro di riferimento, circostanza questa che va considerata nell’analisi dell’azione amministrativa, ha cercato di approfondire tutti i temi sul tappeto, muovendosi su due fronti per giungere ad una valutazione di coerenza del sistema ordinamentale e di quello finanziario, analizzando i profili funzionali delle articolazioni territoriali dell’Amministrazione scolastica, amministrazione che nel disegno di inizio legislatura (1) recupera la sua piena identità quale autonoma struttura ministeriale.

Tale percorso, ha consentito di verificare l’effettività dei nuovi provvedimenti di organizzazione degli Uffici Scolastici Regionali, emanati, in seguito alle osservazioni formulate dalla Corte nella precedente relazione, secondo la corretta gerarchia delle fonti normative, nel quadro del Regolamento approvato con il DPR 319/2003, che palesava la sua provvisorietà rispetto alla riforma del Titolo Quinto della Costituzione, anche nell’applicazione del principio di continuità, sancito dalla Corte Costituzionale nella Sentenza n.13 del 13 gennaio 2004, (2) ed, a maggior ragione, la palesa ora che si supera un’unione virtuale tra scuola, università e ricerca.
 

Al riguardo va detto che, dalla sollecitazione della Corte a realizzare una quanto mai necessaria ricognizione delle funzioni direttamente esercitate dagli USR e di quelle affidate ai CSA, è emerso il livello decisamente rilevante di queste ultime.

Si tratta di un aspetto da non sottovalutare che costituisce il risultato più emblematico di un’analisi di controllo sulla gestione: l’effettiva rispondenza dei livelli concreti di attività a quelli previsti formalmente dall’ordinamento.

Ferma restando, infatti, la rilevanza degli USR quali Centri di Responsabilità ed espressione della strategia e delle linee direttive di coordinamento e controllo, profilo questo meritevole di maggiore attenzione, non può disconoscersi la rilevanza delle strutture a livello provinciale, i CSA dei quali, con il regolamento del 2000 (approvato con il DPR 347/2000) non si faceva cenno. (3)

L’analisi degli andamenti finanziari, realizzata in termini più sistematici, sugli stessi settori analizzati nella precedente relazione, anche grazie ad un più efficace monitoraggio delle contabilità speciali presso i CSA, da parte dell’Amministrazione, con l’adozione di un collegamento che la Corte ha effettuato con le risultanze di rendiconto, sia per la competenza sia per i residui, dei corrispondenti capitoli degli USR ed un set di cinque indicatori, ha permesso di evidenziare una migliore dinamica di spesa, ma anche il persistere di giacenze di grande rilevanza nelle contabilità speciali, sulle quali, almeno per i settori analizzati, non hanno avuto grande incidenza gli andamenti dei flussi di cassa.

Anche qui si pone un problema di coerenza degli strumenti adottati con il sistema e, soprattutto, con le finalità da perseguire.

Da un lato, infatti, la lettura della dinamica di spesa, nell’ottica del bilancio dello Stato - che già risente delle rilevanti eccedenze che si riscontrano da alcuni esercizi nel rendiconto del Ministero, per le spese di personale - risulta fuorviata dai trasferimenti alle contabilità speciali, che risultano pagamenti imputati ai capitoli degli USR, il che indicherebbe una fisiologia della spesa che non è reale per quanto già osservato, stante il carattere di continuità posseduto dalle contabilità speciali dell’Amministrazione scolastica.

Si sottolineano quindi gli elementi che, sulla scorta delle analisi della Corte, caratterizzano, in termini negativi la dinamica contabile del sistema complessivo, con evidenti ripercussioni sull’efficienza e l’efficacia dell’azione delle Istituzioni scolastiche:

la lentezza con cui vengono assegnate le risorse alle scuole: le circolari vengono di norma emanate con molto ritardo rispetto ai tempi della programmazione, e i fondi che vengono ripartiti tra i diversi istituti scolastici sono resi disponibili di regola nel secondo semestre: in corrispondenza cioè con la fine dell’anno scolastico, quando – si è avuto modo di notare nell’ambito della maggior parte delle relazioni degli Uffici Scolastici Regionali – le attività di formazione ed educative vengono lasciate in secondo piano a vantaggio dell’espletamento delle attività curricolari in vista della chiusura dell’anno scolastico;

i POF quindi risentono di questa problematica e la loro struttura ne è fortemente condizionata, non solo nella scansione temporale prescelta per l’effettuazione delle attività programmate, ma, soprattutto, per la non certezza dell’effettivo ammontare delle risorse da utilizzare: ne deriva che oltre alla gestione è condizionata anche la programmazione;

ulteriore conseguenza della problematica suddetta è che, arrivando i fondi in ritardo, i progetti, anche laddove programmati, non riescono a partire, e determinano una mancata spesa. Di conseguenza si formano consistenti “Avanzi di Amministrazione”. La presenza ormai certa di tale voce nelle categoria delle Entrate dei Bilanci delle scuole, fa sì che gli stessi finiscano per essere considerati, dalle scuole, delle forme di “Autofinanziamento” del tutto improprio dal punto di vista contabile, ma che permettono alle stesse di potersi “gestire” nella prima parte dell’anno scolastico quando ancora non dispongono delle risorse spettanti.

Esiste in sostanza una cesura tra la contabilità del Ministero e quella delle Istituzioni scolastiche.
 

Da ciò deriva la perdita della Governance del sistema, con negative conseguenze sul piano delle strategie, in un contesto che solo di recente, ed in seguito alle indagini della Corte, ha visto un recupero dei rapporti tra Amministrazione centrale ed Uffici scolastici regionali ed a maggior ragione con le Istituzioni scolastiche.

E’ quindi necessario creare un sistema di monitoraggio finanziario reale in quanto si è riscontrata la ridotta utilizzabilità ed affidabilità dei dati che affluiscono direttamente dalle scuole al sistema informativo del Ministero.

Si rimarca, al riguardo, la necessità della creazione di un unico Database che fornisca una rappresentazione trasparente delle contabilità e sia in grado di gestire tutte le tipologie di spesa: la difficoltà del funzionamento attuale è legata sia all’andamento dei flussi di cassa sia alle difficoltà procedurali sopra descritte.

In tale contesto, assume sempre più rilevanza, oltre a detto monitoraggio, l’adozione di procedure di analisi e valutazione che siano validate ed uniformi e si basino su di un costante ed affidabile flusso di dati.

Va dato atto all’Amministrazione di aver messo un significativo impegno nella ricerca di modelli gestionali che fossero collegati sia ad un nuovo disegno dei processi informatici, sia all’adozione di opportuni set di indicatori non solamente di tipo finanziario e quantitativo, ma anche di risultato, basandosi anche sulle esperienze sul campo.

A questo riguardo, va sottolineato come i risultati che la Corte si attendeva dai lavori del Gruppo istituito in seguito alla precedente indagine non appaiano decisivi. Il recupero, di recente, riscontrato del ricorso alle esperienze concrete, anche sulla base delle osservazioni della Corte nell’istruttoria della presente indagine, costituisce comunque un segno positivo.

Grande importanza assume il ruolo dei dirigenti didattici, per i quali appare superata la resistenza a procedimenti di valutazione, così come avviene per tutta la dirigenza pubblica. L’ulteriore evoluzione, dopo il parere del Consiglio di Stato del 2003, (4) ed il nuovo CCNL firmato l’11 aprile 2006, che all’art. 20 prevede appunto la verifica dei risultati e la valutazione dei dirigenti, è legata all’implementazione del SI.VA.DI.S. ed al perfezionamento del contratto collettivo che li riguarda.

Rispetto alla precedente indagine, ed anche grazie all’azione della Corte, come è stato esplicitamente riconosciuto nelle direttive dipartimentali, si rinviene una ricostituzione delle sequenze organizzative, soprattutto tra Amministrazione centrale ed Uffici Scolastici Regionali, assolutamente necessaria anche per un’azione efficace su temi che necessitano di un’azione uniforme sul territorio nazionale. Si pensi alla “Parità” scolastica o alla “Privacy” che ha visto una carenza di coordinamento nella vicenda del “Portfolio delle competenze” alla quale la relazione dedica una specifica attenzione.

In conclusione, non può certamente ritenersi compiuta la riorganizzazione dell’Amministrazione, in particolare quella territoriale.

Va accelerato il processo di “copertura” del sistema informatico per avviare analisi effettive e costanti sull’andamento del sistema scolastico.

In tale contesto, che risente di un appesantimento degli oneri amministrativi per le Istituzioni scolastiche che dovrebbero orientarsi verso l’adozione di una contabilità economica, non si rilevano particolari sviluppi e permane una scarsa attenzione ai risultati dei POF “Piani dell’offerta formativa” nei cui confronti l’interesse generale appare decisamente diminuito anche se essi mantengono la loro importanza, quali espressioni dell’”autonomia scolastica”, anche nell’attuale disegno di riforma del sistema dei Licei, riforma oggetto di riflessione.

La Corte sottolinea come, a maggior ragione in un contesto oggetto di una riforma di grande spessore che rimarca l’importanza dello strumento, sia necessario, da parte dell’Amministrazione porre in essere, non solamente rilevazioni di tipo interattivo, sicuramente di grande interesse, dirette all’accrescimento delle esperienze in materia per le Istituzioni scolastiche, ma anche valutazioni gestionali che mirino a determinare l’economicità, l’efficienza e l’efficacia delle scelte adottate.

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La Corte prende, infine, atto delle prospettive delineate dall’Amministrazione, soprattutto in considerazione dei passi che sono diretti a migliorare l’organizzazione strutturale e la dinamica finanziario-contabile e costituiscono dunque, ad un tempo, conferma delle patologie rilevate dalla Corte e condivise dall’Amministrazione ed un feed-back, in termini di azioni correttive, dell’azione della Corte stessa, cosa questa ampiamente rilevabile anche per quel che concerne la specifica materia del Portfolio delle competenze, laddove le osservazioni della Corte trovano ampio riscontro e l’assicurazione dell’esclusione di ogni funzione "pubblica" e "amministrativa" di tali documenti “che attengono esclusivamente alla relazione educativa alunno-insegnante-genitori, .. in rigorosa coerenza con le raccomandazioni dell'Autorità di Garanzia per la Privacy e con gli orientamenti della giurisprudenza amministrativa ed ordinaria in materia”.

Va sottolineato, al di là di quanto già detto sulla recente Direttiva che ha riguardato i Centri per i Servizi Amministrativi, che, per quanto attiene ai rimedi sul piano finanziario-contabile, che trovano riscontro nell’articolo unico, comma 601 delle legge 27 dicembre 2006, n.296, Legge Finanziaria 2007, andrà comunque assicurata una corretta lettura delle risultanze dei capitoli di bilancio intestati agli Uffici Scolastici Regionali, sia su base annuale, sia per natura della spesa (di personale e per acquisto di beni e servizi), aspetti questi importanti per una corretta analisi gestionale.

 
Note:
 

(1) Recata dal d.l. 18 maggio 2006, n.181, convertito, con modificazioni, nella legge n. 233 del 17 luglio 2006, che, prevede il nuovo Ministero della pubblica istruzione.

 

(2) Il principio di “continuità” risiederebbe, in sostanza, nell’esigenza di evitare -  avuto dunque riguardo all’assetto di competenze prefigurato dall’art. 117, terzo comma, Cost., nelle more dell’attuazione dell’art. 119 Cost., e quindi nell’ambito delle norme finanziarie attualmente vigenti e delle persistenti competenze dello Stato ed in vista della compiuta realizzazione del disegno costituzionale, nel quale le Regioni possono esercitare le competenze gestorie che la Costituzione ad esse attribuisce - effetti ancor più incompatibili con la Costituzione. Alla erogazione del servizio scolastico sono collegati diritti fondamentali della persona, che fanno capo in primo luogo agli studenti ed alle loro famiglie, ma che riguardano anche il personale docente e le aspettative di questo circa la propria posizione lavorativa. Il principio di continuità è stato già riconosciuto, dalla Corte Costituzionale, operare, sul piano normativo, nell’avvicendamento delle competenze costituzionali dello Stato e delle Regioni ed in virtù del quale le preesistenti norme statali continuano a vigere nonostante il mutato assetto delle attribuzioni fino all’adozione di leggi regionali conformi alla nuova competenza (sentenza n. 13 del 1974 e da ultimo sentenza n. 376 del 2002). Tale principio viene ora ampliato per soddisfare l’esigenza della continuità non più normativa ma istituzionale, giacché soprattutto nello Stato costituzionale l’ordinamento vive non solo di norme, ma anche di apparati finalizzati alla garanzia dei diritti fondamentali. In tema di istruzione la salvaguardia di tale dimensione è imposta da valori costituzionali incomprimibili.
Il tipo di pronuncia che la Corte è stata chiamata ad adottare “è suggerito insomma dall’esigenza di tenere insieme il rispetto del riparto delle competenze costituzionali e la continuità del servizio scolastico.L’art. 22, comma 3, della legge n. 448 del 2001 deve pertanto continuare ad operare fino a quando le singole Regioni si saranno dotate di una disciplina e di un apparato istituzionale idoneo a svolgere la funzione di distribuire gli insegnanti tra le istituzioni scolastiche nel proprio ambito territoriale secondo i tempi e i modi necessari ad evitare soluzioni di continuità del servizio, disagi agli alunni e al personale e carenze nel funzionamento delle istituzioni scolastiche”.

 
(3) Furono infatti le successive e “informali” Linee-guida  prevederne l’esistenza ed il successivo d.m. del dicembre 2001 a riconoscere loro il livello dirigenziale.
 
(4)  C.f.r. parere n.529/03, in data 28 ottobre 2003,  del  Consiglio di Stato Sez.II Commissione Speciale Pubblica Istruzione